公司新聞

縣級政府融資平臺能轉型成功嗎?
2019-2-19

一、縣級政府融資平臺的產生

總體上來看,縣級政府融資平臺普遍成立于2008年前后,相比省市級政府融資平臺而言,普遍起步較晚,特別是在2008年全球金融危機爆發后,為了配合國家“4萬億投資計劃”,人民銀行、銀監會發布92號文。

文中提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這期間,為了應對全球金融危機的沖擊,促進經濟增長,關于平臺公司的設立、政府融資規模等指標甚至被納入部分地方政府官員的考核當中。

自此,縣級政府融資平臺雨后春筍般涌現。即便此后國發〔2010〕19號文等文件開始對政府融資平臺進行了規范和限制,但受制于政策執行的效果和地方官員的政績理念,仍舊阻擋不了縣級政府融資平臺成立和發展的腳步。

二、縣級政府融資平臺的現狀

(一)平臺數量眾多,資產規模較小

在我國當前的政府融資平臺總數中,縣級政府融資平臺成為絕對的主力軍,全國各縣(市、區)政府基本都成立了政府融資平臺公司。在銀發〔2009〕92號文的鼓勵下,為了對接資金需求,在傳統的分行業監管體制下,縣級政府多個部門都會成立相應的政府融資平臺。

前段時間,浙江省部分縣級政府融資平臺紛紛聲明退出平臺,其中就有一個縣級政府成立了20多家平臺公司,令人瞠目結舌。可見,縣級政府融資平臺的數量眾多、隊伍龐大。

縣級政府因其轄區人口較少、面積較小、經濟發展水平較低,同時掌握的資產資源普遍較少等因素,致使縣級政府融資平臺的資產規模普遍較小。全國各地縣級政府融資平臺來看,東中部的縣級政府融資平臺資產規模一般處于100億元到200億元之間,中西部或欠發達地區的資產規模大都低于100億元。

當然了,不乏有些縣級政府融資平臺資產規模也能達到300億元甚至更多,深究發現,其中有效資產有限,公益性資產仍占著較大比重。

(二)功能定位單一,公益項目為主

平臺公司成立的初衷是為了地方城市基礎設施建設的融資需要,縣級政府融資平臺更是如此。這使得很長一段時間內,縣級政府融資平臺依托于政府信用背書,并注入政府各類資產資源(包括一些公益性資產),來進行大量的政府性項目融資工作。

雖然國發〔2010〕19號文、國發〔2014〕43號文等文件陸續提出了限制甚至剝離平臺公司的政府融資職能。但是,仍有少部分地區反其道而行之,為了融資需要成立相關平臺公司。在縣級政府融資平臺積極履行政府融資功能的同時,不少地方政府也賦予了平臺公司項目建設甚至運營的職能,主要是承接了一些政府性項目的代建工程。

然而,縣級政府融資平臺所從事的基本上是公益性項目的融資和建設任務。即便后續關于政府融資平臺的監管趨嚴,平臺公司轉型逐步提上日程并成為大勢所趨,而對于縣級政府融資平臺來說,支持地方公益性項目的融資和建設工作依舊是其主要功能。

當然,有些嗅覺靈敏的縣級政府和縣級政府融資平臺超前謀劃,較早的嘗試和探索轉型,涉足房地產、貿易、產業投資、類金融等市場化業務領域。但總體上看,縣級政府融資平臺的功能定位單一化明顯、公益性為主。

縣級政府融資平臺因其項目的公益性屬性強,且造血能力十分欠缺,單純以融資目的存在的平臺公司,面臨被關停的風險。

(三)政府依賴性強,市場化融資能力弱

平臺公司的融資基本上是依托于政府信用背書。在財預〔2017〕50號文之前,地方政府多以出具承諾函、擔保函、安慰函等政府違規擔保形式支持各地平臺公司進行融資。

在這種融資模式下,平臺公司對地方政府的依賴性很強,對于信用水平較差的縣級政府融資平臺而言,這種現象特別明顯。財預〔2017〕50號文之后,地方政府違規擔保的舉債融資行為得到遏制。

財政部、發改委等相關部委進一步明確要求平臺公司的融資要依托于自身的市場化能力,禁止地方政府違法違規擔保。在實際過程中,各地的經濟發展水平、財政綜合實力以及地方政府的支持力度等依然還是會影響著當地平臺公司的發展和融資工作,縣級政府融資平臺對地方政府依舊有較強的依賴性。

受制于縣級政府融資平臺自身的有效資產不足、現金流較差、信用水平較低等因素,其市場化融資能力很弱。結合2018年以來城投債的發行情況來看,縣級政府融資平臺要么時常無法成功發行,要么發行成本高企,這也是縣級政府融資平臺市場化融資能力較弱的體現。此前,縣級政府融資平臺的存量債務多以借新還舊的方式予以償還。

隨著融資環境趨緊、政府信用背書剝離等因素影響,在縣級政府融資平臺自身的市場化融資能力有限的情況下,也帶來了很大的存量債務化解壓力。

(四)政企關系不清,管理水平滯后

各縣級政府紛紛成立政府融資平臺。在實際成立過程中,因縣級政府確實缺乏人才,因而簡單粗暴式的從財政、住建等相關部門抽調人員組成政府融資平臺。

組織架構不合理,比如按照政府部門的方式設立某某科室,部門類型一般為綜合部、財務部、融資部、工程部等為主。人員也大都兼職公職身份,不符合《公務員法》等相關法律法規,甚至有些縣級政府融資平臺的董事長由縣里主要領導擔任。

法人治理結構不健全,未建立董事會、監事會、專業委員會等法人治理結構,更別談法人治理機制的發揮。縣級政府融資平臺基本上被當作政府的某一部門任意調遣,行政式的管理方式十分普遍。

在薪酬激勵方面,也沒有建立年薪制或者按照市場化方式進行考核。總體上看,縣級政府融資平臺的政企關系依舊不清,管理水平仍然滯后。

三、縣級融資平臺需要轉型嗎

既然縣級政府融資平臺存在那么多問題,那他們還要不要轉型呢?回答上述問題,首先要弄清楚縣級政府融資平臺還有沒有存在的必要。

前段時間,云南省頒布了《云南省深化國有企業改革三年行動方案(2018—2020年)》,其中提到“促進國有資產向州市投資、運營公司集中”,“縣(市、區)不再保留企業,確有必要可保留1戶企業”,步子不免過快。

既然縣級政府融資平臺有存在的必要性,在當前政策環境下,自然有轉型的必要性,前面提到,縣級政府融資平臺存在那么多的問題,迫使其不得不轉型。同時,縣級政府融資平臺的轉型更是受到諸多利益相關者的關注和推動,涉及中央到地方各級政府、各級財政部門、各級國資監管部門、各類金融機構、地方老百姓等,可以說眾望所歸。

 

四、縣級融資平臺能轉型成功嗎

縣級政府融資平臺要想成功轉型堪比登天,即便是省市級政府融資平臺成功轉型也是十分艱難。

何況,當前國內多個知名企業、上市公司、央企等都在謀劃轉型,甚至不乏喊出“活下去”的口號,說明也是舉步維艱。

即便如此,縣級政府融資平臺肯定是需要存在的,因而也是肯定需要轉型的,那么能轉型成功嗎?

一般而言,企業的轉型成功,是通過多方面的變革和調整,提升管理效率,改善經營效益,進而實現快速發展。然而,政府融資平臺作為一種帶有特殊目的的企業,可以參照企業成功轉型的要求,但嚴格按照企業轉型成功的標準加以衡量不甚妥當,甚至有些苛刻。


誠然,對于縣級政府融資平臺而言,上述問題全部回答“是”還不算是完全轉型成功,但至少已經是邁向成功的標志。在這當中,縣級政府融資平臺具備了較強的市場化經營理念,并合理布局和開展了市場化業務,取得了一定的經營效果。

同時,市場化融資能力不斷提升,多元化的融資渠道不斷拓展,直接融資比重不斷提升,按照市場化的方式進行,按照現代企業制度的要求進行市場化的經營管理等,這樣可以說是真正轉型成功。

從目前國內多個縣級政府融資平臺來看,很少存在,甚至很多地市級平臺公司也很難達到這樣的要求。基于這樣的分析,對于縣級政府融資平臺來說,地方政府認定其市場化的主體地位,并通過自身不斷嘗試和探索的市場化經營管理,獲得了一定的經營效益。

按照合法合規的方式正常開展融資工作,不發生任何違約風險和債務風險,不斷支持著地方民生事業和社會經濟發展,不管政策如何調整都能頑強的生存下去,不妨認可其基本轉型成功。

這當中,政府性項目是不是太多,政府依賴程度是不是太大,市場化經營收益是不是太少等因素,已然顯得不那么重要。在面臨債務壓力、瀕臨存亡甚至破產關口的縣級政府融資平臺,自力更生并有序存活,實屬難能可貴。


 

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