公司新聞

政府引導基金:12萬億的困境與矛盾
2018-12-17

       一、逐漸降溫的引導基金

      政府引導基金是由各級政府通過預算安排,以單獨出資或與社會資本共同出資設立,由專業投資管理機構以股權投資等市場化方式,投資于經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,支持相關產業、企業發展,以達到優化產業結構、推動產業轉型升級,促進經濟持續健康發展的專項資金。

      政府引導基金被認為是利用 “有形之手” 發揮政府引導和放大作用,彌補投融資 “市場失靈”,協調區域經濟發展,提升財政資金使用效益的利器。 近幾年,在經濟增長放緩,中外貿易摩擦加劇,供給側改革深入推進的背景下,各級政府設立引導基金的熱情非常高,引導基金呈現井噴式火熱增長。

      根據清科私募通統計數據,2002年到2006年,我國設立政府引導基金僅有6只,基金規模35億元。2007年到2008年新增政府引導基金33只,規模超過154億元。2009年到2013年新設政府引導基金150只,基金規模超過了700億元。

      2014~2016年新成立政府引導基金442家,目標募集資金共36001億元,而2015年僅有15090億元,同比增長138%。

截止2018年11月20日,我國設立政府引導基金2065只,目標規模已達12.27萬億人民幣。

     從全國政府引導基金新設立的數據來看,正在印證引導基金降溫之說。根據清科私募通數據,2016年設立了572只是歷史最高點,而后開始下降,2017年下降為284只,2018年截至目前新設立引導基金僅為246只。設立引導基金逐漸降溫的背后,折射的是引導基金實際運作的困境和矛盾。

      二、12萬億的困境

      兩年前,市政府常委會批準掛牌設立全市的第一只產業引導基金。由于今年以來資金形勢更為嚴峻,引導基金始終無法募集足夠到位資金,只好撤銷。提起政府引導基金運作的事,無奈只能歸納于一個字“難!”

      1、募資難,沒有杠桿如何撬動地球?

      一般來說,政府基金在每個基金在的比例一般為20%-30%,剩下還有70%-80%的規模是要通過吸收社會資本參與,產生杠桿效應實現。按照清科私募通統計,12.27萬億目標規模中,目前實際募資只有3.7萬億,也就說實際資金僅為30.15%。

      以深圳為例,2015 年深圳市政府決定設立目標總規模1000億元的市政府投資引導基金,深創投接受深圳市財政委委托,全面負責市政府引導母基金的管理工作,截至2017年10月,深圳市政府引導母基金共評審通過了111只子基金,深創投承諾出資達587億元,實際投資規模達208億元。

       廣州新興產業發展基金常務副總經理付燕在一次會議中表示:作為政府的母基金,廣州新興產業發展基金雖然不需要直接在市場上進行募資,但是因為產業引導的集聚要求,資金管理辦法的規定都是需要放大的。

      不管是按照1∶2、1∶3,還是按照1∶4等不同的放大比例去放大,都需要社會資本募到資金后,我們才能出資,若社會資本募不到資金,我們也無法出資。即使在已募集資金中,財政準財政資金多,也沒有吸引到多少社會資金。

      以國家集成電路產業投資基金股份有限公司為例:除財政部25.95%和國開金融有限責任公司23.07%之外,其他是中國煙草總公司(14.42%)、北京亦莊國際投資發展有限公司(7.21%)、中國移動通信集團公司(7.21%)等國企持股,民營資本并沒有參與。

      2、投資難,扶持企業山有虎,不如結存和爭利

      政府引導基金的核心是引導和扶持。

       從2008年開始累計投資的基金數為882只,累計投資了727個項目,57%的基金還沒有發生過投資。從國家審計署的審計結果得到驗證:截止2015年末,中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結存未用。

       抽查創業投資引導基金發現,通過審批的206個子基金中,有39個因未吸引到社會資本無法按期設立,財政資金13.67億元滯留在托管賬戶。已設立的167個子基金募集資金中有148.88億元(占41%)結存未用,其中14個從未發生過投資。

        地方政府投資基金也存在類似現象,抽查地方設立的6項基金發現,財政投入187.5億元中,有124億元(占66%)轉作了商業銀行定期存款,在已投資的項目中,存在投資對象雷同,與市場爭利的問題。

         從投資對象所處生命周期來看,處于種子期的6.41%,初創期的約18.69%,擴張期的達42.30%,成熟期的占31.21%,其余約1.4%,政府引導基金的大部分依然是擴張期和成熟期的企業,占到了73.51%,這部分可以通過銀行等市場化資金滿足,存在市場化資金爭利,違背了對產業薄弱環節扶持的初衷。

        3、退出難,很愁前路無知己

        引導基金的退出渠道包括份額轉讓、股權轉讓、回購、并購、掛牌、IPO 等多種。相對來說,通過 IPO 退出能夠獲得較高收益,是較理想的退出方式,但是 IPO 是一個非常不確定的退出渠道,數量如此龐大的政府引導基金及其子基金,完全期望通過 IPO 或并購退出并不現實。

      根據清科數據,2008-2017年以來全國退出僅有57 例,其中以國家級和發達省市引導基金投資退出案例居多。這種困境在數年后預計將更為凸顯。

       三、困境中的主要矛盾

       2017年6月17日,2017年中國風險投資論壇”正在進行,中國證券投資基金業協會會長洪磊在大會上提醒與會者:“股權投資和分散投資兩大核心特征消失后,有政府引導基金參與的風險投資基金必然滑向剛性兌付陷阱”。

       政府引導基金也有自身難言的苦衷,當前不僅是風投原則問題,還有其他深層次、根本性的矛盾讓政府引導基金的運作在困境中難以擺脫。

        1、首先,是急劇膨脹的目標規模與引導對象不足之間的矛盾。

       目前,政府引導基金目標規模已達12.27萬億元了,而2017年一年我國的國內生產總值增量也就8.35萬億元,同時,各級政府引導基金都把引導目標鎖定在國家戰略性新興產業上。

        比如廣東規定省內投資比例不低于60%;福州規定只能投資于福建省內;浙江規定,投資對象原則上應當是在浙江省范圍內注冊設立的創業企業,投資省內企業的資金不低于80%。在如此狹窄的范圍和地域,投入如此大體量的資金,必然存在目標重復、投資兩極分化等問題。

        在《國務院關于2017年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出國家新興產業創業投資引導基金和先進制造產業投資基金分別投資同一家公司4億元、15億元。

        2、所需市場化人才和供給不足的矛盾。

        政府引導基金本質是私募,其運作的一個基本原則就是市場化,市場化運作就需要市場化的管理團隊,特別是需要是擅長在企業早期股權投資的 VC/PE 類的市場化人才。

        投資管理團隊難以完全按照市場化程序招募,只能普遍沿用傳統的國有資產管理方式直接委派人員。2016年審計署抽查了235只政府投資基金,其中122只(占比52%)基金的管理公司由政府部門直接指定,103只(占比44%)基金的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。

         這些直接委派的投資管理團隊或是來自財政部門人員兼職,或是來自地方國企的創投公司,政府直接委派人員相當于政府主導了投資而不是引導投資。直接委派的管理團隊的專業經驗會相對欠缺,激勵措施受體制因素影響明顯,必然會影響引導基金的管理水平和投資效果。

         3、政策指引與實際運行層面的矛盾。  

         一是政策目標和具體對象的差距問題。各級引導基金均要求參股基金將全部出資額的一定比例投向初創期和早中期企業。

         以《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》中的規定為例:“初創期創新型企業是指符合如下條件的企業,成立時間不超過5年,職工人數不超過300人,直接從事研究開發的科技人員占職工總數的20%以上,資產總額不超過3000萬元人民幣,年銷售額或營業額不超過3000萬元人民幣?!?/span>

         早中期創新型企業是指符合如下條件的企業,職工人數不超過500人,資產總額不超過2億元人民幣,年銷售額或營業額不超過2億元人民幣?!?/span> 顯然,這樣定義的初創型創新型和早中期企業已經是處于成長期的中小企業了,與真正意義的早期企業還有一定的差距。

         二是考核評價標準和長期目標錯位問題。

        《政府投資基金暫行管理辦法》要求,各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度,按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價。

         由于基金自身對投資決策不做商業判斷,而依靠市場化運作的合作伙伴做出決策,這一失敗比率可以被視為是早期企業創業投資市場的正常水平,短期的按年評估無疑會讓聯合基金的很多投資根本就沒法做,另外很多績效評價從短期和長期來,結果可能完全相反。

         三是基金管理機構激勵不足的問題

         一方面,較多的地方沒有制定完善的考核制度,對引導基金發起及管理機構缺乏有效的激勵和約束機制。因此部分基金管理機構人員在決策及管理方面主觀積極性不強,對引導基金項目運行疏于監管,導致政府資金的安全性和收益性下降,形成道德風險。

         另一方面,在實際操作中,引導基金的投資決策主要由基金決策委員會負責,基金管理機構自主決策權有限,客觀上導致其對引導基金運行監管不積極。

        只有降溫下來,人們才能冷靜思考所面對的問題,拋開泡沫,腳踏實地的解決問題,迸發新的發展活力。


 

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