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中國地方政府債務:正在發生的未來
2018-12-06

中國地方政府債務是一個充滿了巨大爭議的問題,無論是對其規模估算、風險評估,還是處置途徑,都有諸多不同甚至截然相反的看法。與發達國家不同,談及中國的地方政府隱性債務,不可忽視的是中國地方政府在經濟增長中扮演的獨特角色。

中國地方政府的企業化運作是中國經濟增長的重要解釋之一,這與中央、地方在經濟上的分稅制安排及GDP激勵機制密切相關。

其中,最重要的方面就是中國地方政府在基建上的投入。基礎設施的完善極大改善了中國的投資環境。關于基建對經濟增長正外部性的學術和實證都比較充分。

中國具備全球少有的較為完整的產業體系,在中國的產業集聚中,地方政府發揮了至關重要的作用。以克魯格曼等為代表的新經濟地理學派指出,產業集聚的重要因素有企業數量、人力資本、消費者購買力和交通運輸條件。

中國地方政府推動的招商引資、產業園區建設吸引了企業的集聚,人力資本的改善也來自于政府持續的教育資源投入,而產業配套和集聚能力與交通運輸的改善更是密切相關。

當然,在基建上的巨大投入也形成了債務的快速增長,特別是隱性債務的增長,進而使得中國的宏觀杠桿率較高。

根據國際貨幣基金組織(IMF)的估算,截至2017年底中國地方政府隱性債務約為24.8萬億元,我們從資產端和資金端分別進行了估算,2015—2017年新增的地方政府隱性債務約為26萬億元。考慮到資產端形成的跨年度性,估計實際形成的隱性債務約為30萬億元。

截至2018年一季度,中國政府部門杠桿率為47.8%,顯著低于發達國家(109%)甚至發展中國家(49.7%)的平均水平。但由于其統計口徑僅包括核心債務工具——貸款、債券、貨幣和存款,因此該指標不能完全反映地方政府隱性債務。

相對而言,IMF涵蓋了較為全面的政府債務,但即便考慮了隱性債務而采用IMF的數據,中國政府部門的杠桿率也并不顯著的高。如果按照估算的30萬億元隱性債務,中國政府部門的杠桿率為70%,仍然顯著低于發達國家109%的平均水平。

如上所述,盡管從2009年以來中國地方政府債務擴張加速,但從其絕對額和國際比較來看,高得并不顯著。

那么各方面對中國地方政府債務的擔憂實質上反映的真問題是什么呢?

(一)擴張的隱蔽性、預算軟約束及對金融秩序的扭曲

2009年以來,地方政府通過各種影子銀行體系的債務擴張不太透明,融資和資金使用過程缺乏有效的監督,形成了實際上的預算軟約束。除了對公共財政資源的侵蝕,預算軟約束對金融秩序的扭曲極為突出。

基于微觀數據的學術研究也發現,2009年以來中國資源配置效率進一步惡化,而且與地方政府獲得直接融資權密切相關。地方政府不僅將金融資源導入基建投資,也會導入與其有政治關聯的企業,從而導致金融資源配置從私企向國企傾斜。

從高效私企向低效私企傾斜,進而拖累經濟潛在增速,并導致宏觀杠桿率的進一步攀升。年以來,政策所指向的去地方政府和國企的杠桿之所以異化為對民營企業去杠桿。最終反而被動抬升民營企業的杠桿率,與地方政府債務擴張的扭曲密切相關。

如果不從根本上將地方政府及其關聯信用管住,每一次的緊縮必然以民營企業為代價。

(二)2012年以后債務形成的基建產出在快速下降

盡管基建在中國經濟增長中發揮了很大的積極作用,但這一作用在2012年之前更為明顯,此后其效率明顯下滑。2012年之后,基建投資占GDP比重不斷攀升,但經濟增速卻持續走低。

(三)2011年以后政府利息支出增速超過名義GDP增速

 

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